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第二，学术争论忠实记录了中国宪法学的成长历程和宪政理论的演变脉络。

该条例第3条规定：各级行政机关应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求， 接受人民群众的监督， 努力为人民服务。信访制度民主监督和政民沟通功能的回归，应当遵从宪法和法律的权威，在宪政的大系统下通过法制和民主的完善、公民意识的培育、权力的自我限制来实现，这是一个长期博弈的过程。

走入误区的信访导致了司法权威的削弱、信访机构的无限膨大和公民权利救济的衰微。有限政府理念的视野下，信访的民主监督职能应该得到重新认识和提升，而其救济职能应该停留在对不良行政的调查、建议和报告上。[3]通过以上对实定法的分析，信访制度的功能主要分为两个方面，第一位的是民主监督和政民沟通，第二位的才是权利救济。路还很漫长，眼下信访还在发挥着不可替代的救济功能。现行信访制度关于不得越级上访和将纠纷解决在基层的想法看似合理，但是在关系错综复杂的社会，距离纠纷越近的权力层级往往与纠纷源具有越密切的利益联系，这使其在面对矛盾时肯定会倾向于维护或至少不去伤害强者的利益。

我们不能否认信访制度存在的局限性，但也不能容忍其必要功能的丧失。如果赋予一个非司法机构超越于法院的权威，必将对社会的稳定、法治的可靠性产生了颠覆性的影响，从此人们不再求助于法律，而是求助于这个机构或个人来实现利益诉求。在现实行政中，为实现某一特定行政目的，行政主体往往连续作出复数的行政行为或其他行为形式，这些行为之间存在着一定的关联性，由此构成作为整体的动态过程。

广义的行政行为是指行政主体对公民、法人或其他组织所实施的，并由行政主体单方面意思表示而形成的具有行政法律效力的行为，[17]包括制定具有普遍约束力的规范性文件的抽象行政行为和对特定对象而采取的具体行政行为。[58]也正是基于行政过程的法律性，由此存在着在行政法学中考察行政过程以及对行政过程进行法律规范和控制的必要性。可见，随着依法行政的实施以及行政管理方式的改革，现实中行政指导、行政合同等非强制性行政活动方式以及其他新创设的行政管理方式将越来越多地得到运用，在这种现实背景之下，传统的行政行为理论已经不能适应现实行政发展的要求，例如，在现代行政法学中对于行政指导能否被提起行政诉讼就曾引起争议。为了对这些形式各异的行为进行法律上的规范和法学上的研究，传统大陆法系的行政法学以民法学中的法律行为概念为模板，结合行政法作为公法的特点，创造了行政法学中所特有的行政行为概念，并以该概念为核心，围绕着行政行为的概念、类型、内容、成立、生效、消灭、附款、效力、瑕疵、裁量等构建了较为完整的理论体系，即行政行为理论，进而形成整个行政法学的理论体系。

[7][日]大橋洋一：《行政法学の構造的変革》，有斐閣1996年版，第5-11页。⑦通过反馈信息来调整决策或实施方案。

即行政目的在不同的行政过程中具有一定的层次性和阶段性，而作为全体行政目的的公共利益由各行政过程中的具体目的构成。过程的合法性是指除了要求行政过程中各行政行为的合法性外，还要求作为整体的行政过程也必须符合法律的规定。[35]张立荣：《中外行政制度比较》，商务印书馆2002年版，第287页。但传统行政法学将依法行政原则局限于行政行为概念的层次进行理解，将依法行政原则等同于行政行为的合法性。

【摘要】传统的行政法学以行政行为作为核心概念，对于行政行为之外的其他行为以及同一行政过程中各连续行为之间的关联性并不十分关心，注重以静态、定点的方法考察单个行政行为的合法性。对此，各国的行政法学者在批判的同时，积极地提出变革传统行政法学理论的行政法学新理论。而传统的行政行为理论对于上述问题并不能充分应对，随着现代公共行政的发展，这种传统的行政法学理论日益显现出弊端。[18]在界定行政行为概念时，除了参考外国的有关理论外，还必须紧紧围绕法律的规定展开论述，必须从行政诉讼的角度出发。

从上述行政过程的定义来看，行政过程具有目的性（公共性）、连续性（动态性）、统一性（整体性）、法律性（合法性）等特性。[45][日]遠藤博也：《複数当事者の行政行為———行政過程論の試み》，《北大法学論集》第20卷第1-3号。

[51]朱维究、阎尔宝：《程序行政行为初论》，《政法论坛》1997年第3期。因此，在行政行为概念的变革与重构意义上向行政法学中引进行政过程概念时，必须意识到行政过程概念本身所包含的理论意义，即以行政过程的全面、动态考察的观点来弥补传统行政行为概念的局限性、静态性等缺陷，基于行政过程论的观点提出行政过程的概念。

（三）传统行政行为概念的局限性如上所述，行政行为是传统行政法学的核心概念，传统行政法学通过建立这种行政行为的逻辑体系，认识和分析各种行政行为的特征，借助于这种逻辑体系，可以对社会现实中所发生的某一特定行政行为进行推理、归类和定位，从而准确地适用法律。可见，行政行为概念是行政法学考察现实行政活动的必要工具。例如，从公定力理论来看，存在瑕疵的行政行为通常可以区分为无效行政行为与可撤销行政行为。而狭义的行政行为仅指具体行政行为，即行政主体针对特定的人或特定的事所实施的，只对特定人或特定的事产生行政法律效力的行为。再次，行政行为概念具有构建行政法学体系的作用。在这种意义上，最早在行政法学中导入行政过程概念的是日本的园部逸夫，其所著的行政程序（1966年）将行政过程作为程序的连锁或行为的连环而有意识地阐述。

但现实行政过程具有整体性、动态性等特征，对此，行政行为的概念并不能完成应对行政过程的这些特性对行政法以及行政法学提出的要求。行政行为概念的提出为我们从法学的角度考察现实行政过程并加以法律的规范和控制提供了可能性，行政法学以法律的形式事先规定行政行为的主体、内容、程序、形式等法律要件，并要求行政机关在现实行政过程中必须按照法律所规定的这些要件作出行政行为，对于违反其中某一法律要件的行为则可以通过行政复议、行政诉讼等途径确认其违法性，进而予以撤销或宣布无效。

叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第179-182页。传统的行政法学着眼于行政过程的最终结果即行政行为，切断了各个行为形式之间的联系，静态、定点地考察单个行政行为的合法性。

这是行政与外部环境之间的动态性，但此处仅探讨行政过程内部各阶段之间的动态性。行政行为的概念具有对行政活动的横向认识与有关行政活动的总则性规律的探讨的功能。

[46]从正面采纳并积极主张行政过程论的有[日]遠藤博也：《行政過程論の意義》，《北大法学論集》第27卷第3、4号，第585页以下（1977年）。[56]参见[日]兼子仁《現代行政法における行政行為の三区分》，载雄川一郎等編《田中二郎先生古稀記念集公法の理論（上）》，有斐閣1976年版，第303页。第二，行政过程的主体，即使得行政过程得以运行的人的要素。而且，随着现代行的发展，行政活动的形式也不断增多，因此，广义的行政行为概念也必须随之不断改变，失去了作为行政法基本概念的稳定性。

[33]随着现代行政的发展，传统行政法学理论逐渐显现出其弊端，因此，在现代行政法学中，如何对应于现代行政的发展，重构传统行政法学理论体系是个重大而紧迫的课题。根据依法行政原则，行政法要求行政主体必须依据法律行使行政职权，实现行政的合法性。

这些概念虽然都可以在一定程度上解决传统的行政行为概念不能涵盖非权力性行为的问题，但一方面，这些概念外延的扩大造成了其内涵过小的问题，即这些概念仅仅具有概括现实行政中所有行为形式的作用，而其概念本身的特征性内涵却很少，其作为行政法学核心概念的存在意义不大。其二是在行政法学中导入其他概念来取代行政行为概念。

该定义采用了学说上的狭义的行政行为概念，将具体行政行为限定于针对特定的公民、法人或者其他组织和特定具体事项的单方行为，对于当时确定行政诉讼受案范围起到一定的积极作用。然而，由于行政行为概念在行政法学中具有特定的含义，[6]面对现代行政中行为形式的多样化以及现实行政的过程性特征，这种传统的行政行为概念并不能完全应对，主要表现为以下两个方面。

特别是随着现代公共行政的发展，行政领域的不断扩大，行政机关在行政过程中运用的手段或行为方式也呈现多样化的趋势，主要表现为行政行为功能的变化（如交涉内在化行政行为、复合型行政行为的出现等）以及合意形成型行政手段（如行政指导、行政契约、行政计划等）的出现。[13][日]田中二郎：《行政法総論》，有斐閣1957年版，第259页。可见，行政行为是传统行政法学的核心概念，在传统行政法学理论中具有重要意义。第一，传统行政法学仅仅注重于对行政行为的合法性的考察，但由于行政行为概念外延的限制，使得现实行政过程中的其他行为形式不能被纳入到行政法学的视野之中。

宋功德：《聚焦行政处理———行政法上熟悉的陌生人》，北京大学出版社2007年版。其一是扩大行政行为概念的外延，采用广义的行政行为概念。

王锡锌：《行政过程中相对人程序性权利研究》，《中国法学》2001年第4期。围绕着行政行为将行政法学体系划分为行政组织法（行政行为的主体）、行政行为法（行政行80为的行使）、行政程序法（行政行为的程序）、行政监督及救济法（对行政行为的监督及对被行政行为侵害者的救济）四部分，其中具有权力性、法律效果性等特征的行政行为成为了连接整个行政法学体系的核心。

[42]例如张建飞、古力：《现代行政法原理》，杭州大学出版社1998年版，第85页。事实上，由于现实行政过程的复杂性，在对行政过程进行法学考察时，必须将其分解为各种行为，分别考察它们的法律构造。